Наблюдатели распространили отчёт о выборах в Эстонии

Отчет о мониторинге выборов в Рийгикогу (парламент) Эстонии 6 марта 2011 года Международной организации по наблюдению за выборами CIS-EMO

Предварительные выводы

Выборы в парламент Эстонии продемонстрировали, что несмотря на традиционные положительные оценки, которые звучат в адрес современной эстонской демократии, у наблюдателей нет оснований утверждать, что избирательная система и демократические институты Эстонии полностью соответствуют стандартам и требованиям, предъявляемым к современным демократическим государствам.

Хотя общий ход голосования наблюдателями CIS-EMO оценивается как хороший, всё же существует ряд существенных замечаний ко всему ходу избирательной кампании, а также к процедуре голосования.

У наблюдателей возникло множество вопросов, связанных с непредоставлением всем жителям Эстонии равных возможностей для волеизъявления, с чрезвычайно большим количеством людей. проголосовавших досрочно (249 тыс. избирателей или 27,4 % от общего числа зарегистрированных избирателей), а также с неравномерным доступом к СМИ для всех участников выборного процесса и моральным и психологическим давлением, оказывавшемся на оппозицию в ходе избирательной кампании.

Несмотря на то, что в выборах приняло участие 757 кандидатов в списках девяти партий и 32 независимых кандидата, мониторинг СМИ показывает, что большинство эстонских СМИ отдавали предпочтение кандидатам, представляющим действующую власть, в то время как информация об оппозиции носила, в основном, негативный характер.

В прессе была развёрнута кампания дискредитации направленная против одной из ведущих оппозиционных партий с использованием незаконно полученных записей частных телефонных разговоров, что вряд ли может приветствоваться в современном цивилизованном обществе. Подавляющее большинство социологических опросов носили установочный характер, в отдельных случаях имел место подтекст, направленный против одного из лидеров оппозиции.

Накануне дня голосования публиковались тенденциозные рейтинги партий, имеющие своей целью оказать влияние на избирателей.

В ходе избирательной кампании некоторые крупные Интернет-ресурсы отказывались размещать информационные материалы о деятельности и программах оппозиционных кандидатов.

Отсутствие разнообразия в сфере СМИ негативно повлияло на возможность избирателей сделать осознанный выбор в ходе избирательной кампании.

По мнению наблюдателей, серьёзным препятствием для установления приемлемых для всех цивилизованных норм ведения политической борьбы является отсутствие в Эстонии закона о СМИ.

Предыстория

Апеллируя в своей преемственности к провозглашенной 24 февраля 1918 года суверенной государственности, и, в тоже время, юридически и фактически, будучи правопреемником Эстонской ССР, эстонские власти формируют свою весьма противоречивую и неоднозначную в оценках, но вместе с тем и весьма самобытную систему избирательного законодательства. В рамках данной системы причудливо переплетаются как жесткие антидемократические дискриминационные нормы, так и интересные передовые законодательные новации.

Избирательная система и правовая база

Эстония является парламентской республикой. Президент Эстонской республики избирается парламентом и наделен преимущественно представительскими функциями, поэтому именно выборы в Рийгикогу являются главной политической кампанией, влияющей на формирование политического курса. Согласно Конституции Эстонской республики однопалатный парламент (Рийгикогу) состоит из 101 депутата и избирается на 4 года.

В парламентских выборах в Эстонии, в отличие от выборов органы местного самоуправления, участвуют только граждане республики.

В законодательстве Эстонии есть ряд законодательных дискриминационных позиций.

Например, тут речь может идти о дискриминации не прошедшего натурализацию неэстонского населения в отношении возможности состоять в политических партиях. А также очевидно дискриминационным выглядит положение о том, что в выборах могут участвовать лишь официально зарегистрированные партии, и, при этом, формирование избирательных блоков не допускается. Традиционно русская община Эстонии, имеющая свою политическую репрезентацию в виде нескольких зарегистрированных партий, фактически, не имеет своего представительства в парламенте страны из-за данного запрета на формирование избирательных блоков рядом партий.

Выборы в Рийгикогу проводятся на основании Конституции Эстонии от 28 июня 1992 года и Закона о выборах в Рийгикогу от 12 июня 2002 года. После принятия в 2002 году в Закон о выборах в Рийгикогу в 2003, 2004, 2005 и 2006 годах были внесены существенные поправки. Недавними поправками были внесены положения о порядке электронного голосования через сеть интернеи и установлен запрет на уличную политическую рекламу в период агитации.

Выборы в Рийгикогу также регламентируются Законом о политических партиях и Законом о телерадиовещании, которыми установлен порядок финансирования политических партий и регламентации деятельности СМИ в период избирательной кампании соответственно. Дополнительно к данному законодательству издавались Постановления Республиканской избирательной комиссии (РИК), в том числе и о процедуре регистрации кандидатов, формате бюллетеня и аккредитации и статусе наблюдателей

Конституцией предусмотрено, что правом голоса на парламентских выборах обладают граждане Эстонии, достигшие ко дню выборов 18-летнего возраста. Правом быть избранным в качестве члена парламента наделены граждане Эстонии, достигшие 21-летнего возраста и имеющие право голоса.

Конституцией ограничивается право голоса лиц, признанных судом недееспособными, и лиц, осужденных судом и отбывающих наказания в местах лишения свободы. На основании данного положения Законом о выборах в Рийгикогу установлено, что лицо, признанное судом виновным в совершении уголовного преступления и находящееся в заключении, в голосовании участия не принимает.

В Эстонии существует своя особая дискриминационная законодательная терминология. В Эстонии для электорально дискриминируемого населения введена законодательная категория «лица с неопределенных гражданством». В данную дискриминируемую категорию попали представители национальных меньшинств, которые поселились в Эстонии на протяжении 1940-1991 годов и не прошедшие весьма сложную процедуру натурализации. Самой многочисленной этнической группой среди них являются русские, хотя есть и украинцы, белорусы и представители других национальностей. По информации Департамента гражданства и миграции в Эстонии проживает 126 000 т.н. «лиц с неопределенным гражданством», что составляет порядка 9,4 процента от общей численности населения, насчитывающей 1 342 000 человек. На выборах в Рийгикогу «лица с неопределенным гражданством» права голоса не имеют, и, как уже отмечалось выше, не имеют права вступать в политические партии.

По административному делению Эстония состоит из 15 уездов и городов Таллин и Тарту. При выборах в Рийгикогу страна делится на 12 многомандатных избирательных округов. Три из них находятся в городе Таллине; еще один охватывает город Тарту, тогда как остальные восемь округов включают от одного до трех уездов.

На выборах в Рийгикогу применяется пропорциональная избирательная система с открытыми списками. Политические партии соревнуются за мандаты в избирательном округе, подавая в Республиканскую избирательную комиссию (РИК) на регистрацию списки кандидатов по каждому из избирательных округов, в котором ведется борьба. Число кандидатов в списке партии по округу не может превышать количество кандидатов в зарегистрированных в РИК общенациональных партийных списках, состоящих из кандидатов, зарегистрированных в избирательных округах (максимум 125 человек). Общенациональные списки используются для выделения оставшихся свободными мест после распределения мандатов в избирательных округах.

Всем зарегистрированным кандидатам присваиваются личные регистрационные номера, начиная со 101, согласно порядку следования партий, определяемому путем жребия. Чтобы отдать свой голос, избиратели пишут в бюллетене регистрационный номер выбранного ими кандидата при голосовании с использованием бумажного бюллетеня или же делают отметку напротив имени предпочитаемого кандидата при голосовании через Интернет. Эстонские избиратели могут голосовать только за кандидатов, зарегистрированных в их избирательном округе.

При назначении выборов РИК распределяет 101 парламентский мандат среди 12 избирательных округов пропорционально числу избирателей, имеющих право голоса по состоянию на первый день месяца, в котором были назначены выборы.

Обратим тут серьезное внимание на следующий момент. Разумеется, в условиях электоральной дискриминации количество «лиц с неопределенным гражданством», являющихся жителями Эстонии, в используемое при распределении мандатов число избирателей не входит, а вот в общее число жителей избирательного округа входит. Ввиду концентрации данных лиц в нескольких избирательных округах представительство данных округов в Рийгикогу является значительно меньшим, чем, если реально исходить из общей численности граждан-избирателей. По нашему мнению это является очень важным моментом для анализа электоральных условий в Эстонии. Не секрет, что именно в этих округах, где сосредоточено значительное количество «лиц с неопределенным гражданством», также сосредоточено и наибольшее количество натурализированных граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам, прежде всего к русскому. Реальное уменьшение парламентского представительства этих округов по сравнению с моноэтническими округами, абсолютно очевидно дискриминирует и натурализированных после 1991 года граждан Эстонии. Следует обратить внимание, что западноевропейские наблюдатели за выборами в Рийгикогу уже достаточно давно и достаточно упорно не замечают данной формы электоральной дискриминации.

Избирательные комиссии

Законом о выборах в Рийгикогу 2002 года установлена трехуровневая структура системы избирательных комиссий, отвечающих за подготовку и проведение выборов в Рийгикогу. Наверху данной структуры находится Республиканская избирательная комиссия (РИК), на втором уровне располагается 15 уездных избирательных комиссий (УИК) и две городские избирательные комиссии (ГИК) и на третьем уровне — 657 участковых комиссий (УчК).

РИК является постоянно действующим органом, состоящим из семи членов, назначаемых на четырехлетний срок соответственно председателем Государственного суда (двое судей), канцлером юстиции, государственным контроллером, генеральным прокурором Государственной прокуратуры и секретарями канцелярии Рийгикогу и Государственной канцелярии. Председатель РИК и заместитель председателя избираются ее членами. Полномочиями РИК предусмотрено право временно приостановить действия нижестоящих комиссий и отстранить от работы членов нижестоящих комиссий, которые нарушают Закон о выборах в Рийгикогу, постановления РИК или распоряжения вышестоящих избирательных комиссий. РИК утверждает порядок выдвижения и регистрации кандидатов, голосования, проверки результатов голосования и подсчета голосов и аккредитации наблюдателей. РИК традиционно в Эстонии пользуется довольно высоким доверием основных мейнстримовых политических партий.

УИК являются постоянно действующими органами численностью до 13 членов, назначаемых на четырехлетний срок старейшиной соответствующего уезда или городскими собраниями Таллина и Тарту. Председательствует в УИК уездный или городской секретарь, что обеспечивает тесное рабочее взаимодействие УИК с местной администрацией, финансирующей УИК и оказывающей им поддержку в их деятельности. УИК отвечают за инструктаж участковых комиссий и контроль за их работой, а также суммирование и проверку результатов голосования в соответствующем уезде или городе. УИК вправе аннулировать решения участковых комиссий на территории своего уезда и отстранить от исполнения своих обязанностей членов участковых комиссий, нарушающих закон, постановления или распоряжения вышестоящих избирательных комиссий.

Участковые комиссии, состоящие из председателя и не более восьми членов, отвечают за организацию и проведение выборов на уровне избирательных участков. В отличие от вышестоящих комиссий участковые комиссии являются временно действующими органами, часть членов которых выдвигают политические партии. Состав участковых комиссий назначается собраниями местных самоуправлений не позднее, чем за 20 дней до дня выборов. Половина членов выдвигается муниципальным или городским секретарем, а остальная половина выдвигается участвующими в выборах политическими партиями, причем каждая партия выдвигает в состав каждой участковой комиссии не более одного кандидата.

Досрочное и интернет-голосование

Следует указать на существенную новацию эстонского избирательного законодательства. Удаленное Интернет-голосование на выборах в Рийгикогу стало первым в мире и Европе случаем использования сети Интернет в общегосударственном масштабе в качестве способа голосования на парламентских выборах. Интернет-голосование является дополнительным, но не обязательным способом голосования.

В основе системы Интернет-голосования в Эстонии лежит использование персонального документа, удостоверяющего личность (идентификационной карточки), который в законном порядке принимается для удостоверения личности в сети Интернет и электронной цифровой подписи документов.

Согласно принятой в преддверии выборов 2007 года новой редакции парламентского избирательного законодательства, аналогичного законодательству в отношении местных выборов, избиратели с правом голоса, имеющие активируемую в цифровом формате карточку удостоверения личности, могут проголосовать через Интернет в период досрочного голосования с шестого по четвертый день до дня выборов. Закон также разрешает избирателям менять свой выбор в период досрочного голосования, либо проголосовав через Интернет повторно, либо опустив на участке для голосования бумажный бюллетень. Законом установлен приоритет голосования с использованием бумажного бюллетеня. Голосуя электронным способом, избиратель может изменить свой выбор неограниченное число раз, при этом сделанный последним выбор является единственным, который учитывается, однако голос, отданный с использованием бумажного бюллетеня, является окончательным и аннулирует все Интернет-голоса, отданные данным избирателем. Данные законодательные позиции, связанные с Интернет-голосованием.

После получения из участков для голосования списков избирателей, проголосовавших в период досрочного голосования с использованием бумажного бюллетеня и также отдавших свой голос через Интернет, сотрудники РИК помечают соответствующие электронные голоса на Сервере хранения голосов как «не подлежащие подсчету». Далее они записывают с этого сервера на компакт-диск отданный последним электронный голос каждого избирателя. Этот компакт-диск запечатывается и передается Председателю РИК.

По мнению наблюдателей CIS-EMO, подобный способ голосования не позволяет определить, сам человек принял решение или на него было оказано давление. В условиях традиционного голосования сам факт закрытой кабины и недопущения в нее никого кроме самого голосующего является надежным фактором независимости в принятии решения и фиксацией отсутствия какого-либо давления извне. В тоже время в условиях электронного голосования проверить свободу выбора голосующего, практически, не представляется возможным.

Необходимо обратить внимание и на сугубо технические аспекты проблематики Интернет-голосования.

В Рекомендациях своего специального Доклада для Совета Европы «Интернет-голосование в марте 2007 на парламентских выборах в Эстонии» Директор Европейского Союза Демократического Наблюдения (EUDO), профессор Александр Тречсел и его коллега из Флорентийского института Европейского Университета Роберт Шуман указали на то, что «эстонские системы электронного голосования до сих пор не подлежали комплексной процедуре сертификации»,

В 2002 году был принят новый Закон о выборах в Рийгикогу, в котором было предусмотрено голосование через Интернет с использованием активируемых в электронно-цифровом формате идентификационных карт. Накануне выборов в местные органы власти, состоявшихся 16 октября 2005 года, было принято специальное законодательство, регламентирующее внедрение на данных выборах удаленного Интернет-голосования. Наблюдатели хотели бы обратить внимание на то, что разрешение избирателям, голосующим электронным способом, менять свой выбор ставит их в неравное положение по сравнению с избирателями, которые голосовали только с использованием бумажного бюллетеня, поскольку последние свой выбор изменить не могли.

Кроме того, закон о выборах в Рийгикогу не содержит положений, регламентирующих обеспечение безопасности системы Интернет-голосования. Им не предусмотрена ответственность какого-либо из органов — равно как и не определены конкретные основания для наложения санкций — в случае отказа в работе системы.

Наблюдатели CIS-EMO хотели бы очередной раз обратить внимание на то, что за фактическим подсчетом голосов — как и в случае с любым электронным голосованием — наблюдать было невозможно, поскольку он происходил в самом Счетном сервере. Персональный компьютер, использовавшийся для чтения содержавшего результаты компакт-диска, в течение некоторого времени проведения процедуры подсчета был подключен к сети Интернет. Кроме того, осталось неясным, применялись ли к данному компьютеру такие же меры безопасности, как и к другим элементам системы.

Возвращаясь к проблематике принципа тайного голосования в условиях Интернет-голосования, следует отметить следующее. Тайна голосования складывается из двух компонентов: а) секретность среды голосования и б) анонимность голоса после того, как он отдан. Ввиду того, что избиратель не голосует в обстановке, когда ведется наблюдение и осуществляется контроль, как на участке для голосования, нельзя гарантировать, что избиратель отдает свой голос тайно. В этом отношении в эстонской системе Интернет-голосования сделан расчет на возможность проголосовать повторно, предназначенную для защиты от нарушения тайны волеизъявления и принудительного голосования. По мнению РИК Эстонии тот факт, что избиратель может отдать свой голос повторно, понижает стимул к принуждению или подкупу, поскольку любое лицо, пытающееся прибегнуть к таким мерам, не может быть уверено, что голос, отданный под давлением или влиянием, окажется в действительности последним отданным избирателем голосом.

Тем не менее, МОВ БДИПЧ / ОБСЕ отметила один технический аспект данной системы, подрывающий само предназначение возможности переголосовать. А именно: сервер хранения голосов ведет запись времени электронного голосования каждого избирателя. Этот журнал записи, с которым могут ознакомиться политические партии и наблюдатели, может в принципе быть использован не по назначению, чтобы узнать, переголосовал ли в действительности избиратель электронным способом.

Национальные меньшинства

Как уже отмечалось нами выше, в Эстонии проживает весьма значительная группа дискриминируемого негражданского населения или т.н. «лиц с неопределенным гражданством», появление которой восходит к периоду присоединения Эстонской ССР к федеративному государству СССР. Большинство данных лиц потенциально могут стать гражданами Эстонии, но должны пройти для этого весьма затруднительную и бюрократическую процедуру натурализации. Для получения гражданства по законодательству требуется: а) владение эстонским языком, б) знание Конституции и Закона о гражданстве и в) принесение присяги верности Эстонии. Еще в 2005 году Консультативный комитет Совета Европы по выполнению Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств отмечал, что «число лиц без гражданства остается тревожно высоким… экзамены на владение языком и другие факторы продолжают оставаться для многих препятствием». В этой связи Консультативный комитет призвал эстонские власти сделать дополнительные шаги для упрощения процесса натурализации, но на момент очередных выборов (6 марта 2011 года) никаких изменений так и не произошло.

В контексте дискриминации «лиц с неопределенным гражданством», в своем абсолютном большинстве совпадающих с национальными и языковыми меньшинствами Эстонии (уточним тут, что по состоянию на 1 января 2006 года общее население Эстонии насчитывало 1 345 000 человек, из которых около 68 процентов составляли эстонцы и 32 процента представляли другие национальности. Самым многочисленным этническим меньшинством являются русские (25,7 процента), украинцы (2,1 процента) и белорусы (1,2 процента). Географически меньшинства сконцентрированы в Таллине, где они составляют 46 процентов населения, Нарве (95 процентов) и Кохтла-Ярве (82 процента)), следует также указать и на следующие два принципиальных момента,

а) Международные наблюдатели отметили, что все официальные материалы по выборам в Рийгикогу 2011 года были оформлены только на эстонском языке, что очевидно могло повлиять на способность сотрудников комиссий и избирателей, в основном говорящих на русском языке, иметь полное понимание избирательных процедур и требований. Так, например, в некоторых уездах, где проживает значительное большинство русскоязычного населения, некоторые члены участковых комиссий испытывали трудности с пониманием руководства по отправлению избирательных процедур, подготовленного только на эстонском языке.

Следует дополнительно отметить, что государства-участники ОБСЕ приняли ряд обязательств в отношении национальных меньшинств согласно части IV Копенгагенского документа СБСЕ, гласящей, что они будут «уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств». Весьма важным вопросом, связанным с эффективным участием в государственных делах, является использование языков национальных меньшинств. Хотя государственным языком является эстонский, большое число граждан общается на русском. Согласно результатам переписи 2000 года 15,3 процента эстонских граждан говорят на русском как на своем родном языке.

Тут следует указать, что Эстония участвует в Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств. Рамочная конвенция была подписана Эстонией 2 февраля 1995 года, ратифицирована парламентом 6 января 1997 года и вступила в силу 1 февраля 1998 года. Тем не менее, при ее ратификации была сделана ограничительная Декларация, согласно которой Эстония понимает термин «национальное меньшинство» как применимый лишь к гражданам Эстонии, но не к другим постоянным законным жителям, гражданами Эстонии не являющимся. Декларация гласит: «Республика Эстония понимает термин «национальные меньшинства», которому не дается определение в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, следующим образом: «национальным меньшинством» считаются те граждане Эстонии, которые проживают на территории Эстонии; поддерживают устойчивые, крепкие и продолжительные связи с Эстонией; отличаются от эстонцев на основе своей этнической, культурной, религиозной или языковой характеристик; обеспокоены сохранением своих культурных традиций, религии или языка, которые составляют основу их общности».

Налицо последовательное выхолащивание сути европейской Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в электоральной сфере столь специфическими и столь дискриминационными ее трактовками. У Консультативного комитета по Рамочной конвенции были основания в своем отчете за 2005 год констатировать, что данная декларация имеет лишь незначительное практическое влияние в Эстонии.

Свобода агитации

По мнению международных наблюдателей принятая в 2005 году поправка к Закону о выборах в Рийгикогу, запрещающая уличную политическую рекламу в официальный период кампании, оказала существенное влияние на проведение избирательной кампании и вызвала обеспокоенность ввиду возможности расценить ее как возможное несоразмерное своему предназначению ограничение свободы самовыражения.